深中通道曾引发巨大争议！广州愿意出资更改建设方案

伶仃洋大桥如一根门梁,高悬在广州市出海口上空,限制了日后进出广州港船阳高度的最大值。深中通道已经全面开工,广州欲作最后努力。

大桥引发的争议

11月2日下午,广东省广州市人大主任陈建华来到广东省中山市调研。与他同行的还有39名广州市的省人大代表。

这次跨市调研,主题是粤港澳大湾区建设情况。调研组先前已在东莞、深圳和珠海等市考察,中山是此行第四站。陈建华一行抵达中山市翠亨新区,深中通道在中山登陆地点即在该区马鞍岛。中山市交通局内部人士向财新记者透露,调研组专程前往登陆点实地考察,中山市交通局副局长、深中通道管理中心副主任均到场陪同。调研主题虽是粤港澳大湾区建设,陈建华还是提出了建议,希望调整深中通道建设方案,为广州的发展留足空间。”上述匿名人士说,这让当地官员感到意外,“毕竟,深中通道已开工建设多时了”。深圳和中山隔海对望,分别位于珠江口东西两岸。作为一条跨海通道,深中通道沟通两地。在深圳侧,工程以隧道方式入海;在中山侧,以桥梁方式登陆。

2015年12月，国家发改委批复深中通道可行性报告,上述建设方案简称“东隧西桥”。

深中通道不仅贯通深圳和中山,还通过连接线与广州南沙区相连。和前不久建成通车的港珠澳大桥相比,深中通道通行方案不受垮境运输限制,广东省內对其寄予厚望。

各界认为,深中通道有利于珠江口东西两岸实现均衡发展,有利于引导东岸发达地区辐射带动西岸落后地区。

从地图上看,深中通道北距珠江口第一条跨海通道虎门大桥约30公里,南距港珠澳大桥约38公里。

项目全长约24公里,桥梁和隧道的长度分别约17.2公里、68公里,以双向八车道高速公路标准建设,总投资超400亿元。

它的大致线路是:东起深圳机场南侧,通过东人工岛接入隧道,再于西人工岛实现隧桥转换;西侧桥梁分为两段,以伶仃洋大桥越伶仃航道,进而继续向西以中山大桥在中山马鞍岛登陆。

2018年9月6日,伶仃洋大桥和中山大桥主墩桩基在同日开钻。这标志着深中通道的桥梁工程建设讲入全面实施阶段,项目在深圳侧的道路接线工程已于2015年12月先行动工；珠江口海域上的东、西两个人工岛,分别于2017年和2016年开工。

深中通道定于2023年建成通车,此时若按广州方面的建议调整方案,项目必然停滞,严重拖累工期。

陈建华认为,东隧西桥方案存在重大缺陷,建议以全隧方案取而代之。

这并非“心血来潮”,全隧方案本来就是深中通道建设备选之一,亦是广州方面力荐的方案。该方案着眼点在于,深中通道经过伶仃航道时,以海底隧道代替水面桥梁。

陈建华认为,伶仃洋大桥架设在航道上方,日后势必影响船船进出南沙港和广州港,阻碍广州市的航运发展,”曾参与深中通道项目论证的人士告诉财新记者。

伶仃航道是南沙港和广州港的主要出海航道,也是世界上最为繁忙的黄金水道之一。

2017年,广州港集装箱吞吐量排名全球第七,南沙港为其四大港区之一,位于伶仃洋大桥规划线路的北侧。

广州方面注意到,港珠澳大桥在论证通航标准时,考虑了区域发展战略和广州的诉求,最终以隧道方式穿越伶仃航道。

“两者距离也不过30多公里。为何港珠澳大桥可以做到,而深中通道不行?“这是广州相关部门普遍的疑问。

陈建华曾经主政广州,是全隧方案的力主者之一。他的态度也在一定程度上代表了广州市相关部门。

广州方面认为,深中通道如一根门梁,高悬在广州市出海口上空。它的高度,决定了日后进出广州港船高度的最大值。

“矮门进不了贵客。” 全隧方案的一名支持者告诉财新记者。“全隧派”一方面期冀调整建设方案,另一方面又自觉希望渺茫,“现在调整还来得及吗?”

桥隧之争

陈建华现年62岁,2012年1月-2016年2月任职广州市长,2016年2月转任广州市人大常委会主任,中山之行,是他2018年第三次在公开场合提出这一建议。

第一次是在2018年1月广东省十三届人大一次会议召开期间,陈建华以省人大代表身份，领衔提出调整深中通道建设方案的建议。

在这份书面建议中,陈建华指出,东隧西桥方案没有汲取世界知名航道因限高留下的教训,不能满足伶仃航道未来的通航要求。

他还指出,海底隧道可全天候运营,桥梁对恶劣天气适应性差,且桥隧转换将导致路面后期维护成本高。

这番见解事实上挑战了已经通过批复的《深中通道项目工程可行性研究报告》(下称《工可报告》)。

该报告由中国公路工程咨询集团、中铁二院工程集团、中交公路规划设计院等机构共同完成。

《工可振告》认为,东隧西桥方案没有Ⅳ级风险,而全隧方案有九项Ⅳ级风险。

据国家交通运输部(下称交通部)规定,在公路桥梁和隧道工程设计的安全风险评估中,Ⅳ级为最高风险等级,意味着风险水平不可接受,必须采取措施将风险等级降至Ⅲ级及以下。

2013年,广州市曾委托中铁隧道设计院对全隧方案开展可行性专项研究,针对《工可报告》指出的九项IV级风险提出具体解决办法。

陈建华认为,全隧方案技术可行,风险可控,运营安全。他在建议中披髂,“广州市政府表示,若采用全隧方案替代东隧西桥方案,替代桥梁的隧道段可由广州市代建”。

深中通道建设资金原计划由省市按比例分担。广州市愿意承担方案修改后引发的新增建设投资。

知情人士告诉记者,广东省领导对陈建华的建议作出批示,要求相关部门重视。6月12日,广东省交通运输厅(下称交通厅)对建议作出节面答复,观点却截然不同。

交通厅是深中通道项目硏究论证的主要组织者和参与者。该厅答复陈建华:东隧西桥方案得到了国家相关部门的一致认可,不存在重大缺陷,在论证过程中,广州市意见也得到充分听取。

交通厅强调,全隧方案存在九项Ⅳ级高风睑,风险过高,可控性差。若采用全隧方案,深中通道隧道长度将达15公里,成为全球最长的海底公路隧道,“设计、施工技术难度及运营期间的防火救灾难度极大。”

此外,交通厅透露，深中通道项目已完成总额260亿元的招标工作,累计完成投资额约25亿元。

交通厅认为,调整方案意味着已建工程废弃,还将导致重新论证报批不可控等问题。

“超大型跨海通道工程前期论证时间均超五年,加上建设期约七年,整个通道建成时间超过12年,将极大影响珠江口东西两岸通行效率。"交通厅称。

书面答复四个月后,10月9日,交通厅厅长李静专程前往广州市人大介绍建议办理情况。陈建华主持了座谈会,参会的还有广东省政府办公厅和发改委等相关部门代表约40人。这也是陈建华2018年第二次公开对东隧西桥方案表达反对意见。

“陈建华对交通厅6月的答复不满意,所以交通厅决定与陈建华再作当面答复。"一名与会人员向财新记者透,座谈会持续了约三个小时,双方针锋相对。

据该人士回忆,陈建华在座谈会上质问:当初广东省层面向国家相关部门报送项目材料时,为何未将广州市对全隧方案的研究成果和专家意见完整上报?谁可以保证伶仃洋大桥在未来不影响广州港的发展?

座谈会现场气氛一度陷入尴尬。李静现场表态,对与会人员提出的意见建议,交通厅将认真研究,以对历史负责的态度建设好深中通道。

财新记者联系交通厅等多个部门寻求进一步信息。交通厅仅称,广东省相关部门对深中通道的研究历时多年,方案由多家权威设计咨询机构参与制定,整个过程和程序合理科学,经过层层论证和报批。

17年“怀胎”

1997年6月9日,赶在香港回归之前,第一个横跨珠江口两岸的通道工程——虎门大桥建成通车。虎门大桥东起东莞虎门镇,西接广州南沙区。公开资料显示,大桥日均设计通行量为8万辆标准车次。通车当年,日均车流达1.84万标准车次;至2017年,日均车流达16.29万标准车次,是设计值的2倍多。

虎门大桥车流量持续增长,折射出珠三角蓬勃向上的经济活力,其他堿市也希望建设更加使捷的基础设施。业内人士介绍说,早在1998年,深圳和中山就曾有过建设跨海通道、直接打通两地交通的想法。四年后,广东省发改委启动跨珠江口通道方案研究。

2004年,港珠澳大桥建设前期工作全面启动。因同样跨越珠江口两岸,深中通道陷入与港珠澳大桥重复建设的奧论旋涡,推进工作一度放缓。然而随后数年,广东省两会期间,推进深中通道论证的声音不断出现。

广州、深圳和中山三地政府均认为,港珠澳大桥与虎门大桥之间相距约70公里的区域内，现有及在建的通道均不能满足经济发展需求,深中通道建设势在必行。

2008年,深中通道项目获得国家层面认可,广东省看到了开建曙光。这一年12月,国务院批复同意实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》,明确深中通道是重要交通基础设施项目。同年,交通厅与广东省发改委委托多家国字头机构开展深中通道工程可行性研究。

确定登陆地点时,沿线各市的矛盾初现端倪。据财新记者了解,广州市支持“东莞虎门——广州南沙”路线,该路线登陆地点与虎门大桥近似。深圳和中山则要求在各自辖区选择线路节点。

2009年6月,交通厅就此召开专家硏讨会。“深圳机场南-中山新隆”方案脱颖而出,该路线处于虎门大桥和港珠澳大桥的中间位置,布局更为合理。

次年9月,广东省交通集团成立了深中通道项目前期工作办公室(下称前期办)12月，广东省政府成立了由副省长挂帅的前期工作协调小组。前期办承担协调解决工程方案及投融资模式等重任。

《工可报告》提岀全桥、东桥西隧、东隧西桥和全隧等多种方案。因不能满足深圳机场航空限高要求,全桥及东桥西隧方案很快遭一票否决。

全隧与东隧西桥方案走到了最后的比选环节。据财新记者了解,深圳和中山两市再次站到一起,联合支持东隧西桥。

2012年11月,交通厅在官网公布《深圳至中山跨江通道工程海洋工程环境影响报告ˉ二次公示》。此次公示透露,深中通道项目全长51公里,预计2015年底开工,工期为六年。此次公示证实，东隧西桥方案已胜出。

2013年8月,时任广东省长的朱小丹主持省政府常务会议,同意以东隧西桥方案为推荐方案,全隧方案作为备选,同时附上广州市政府意见,上报国家发改委。

广州方面即刻行动起来。一方面,市委和市政府共同向广东省委、省政府请示。广州方面认为,目前项目上报国家立项的要件不齐,“通航标准、环评、社会稳定风险评估等均未取得相关主管部门的批文,项目前置要件不足,方案缺乏有力支撑”。

在请示中,广州方面建议采用全隧方案,并称此方案可实现广深中三市共赢。另一方面,广州方面迅速委托中铁隧道设计院等机构,对全隧建设方案可行性进行专项硏究。

然而深圳和中山强烈要求推进深中通道方案尽快上报,争取早日开工。“因为广州方面一再反对,上报国家发改委的进程也慢了下来。”接近交通厅的人土说。

在此期间,东隧西桥方案继续调整。

2013年11月,前期办在深圳市交委官网发布《深中通道项目可行性研究建设项目公示》。

此次调整将陆上规划道路划出项目范围,深中通道长度由51公里缩至24公里;海上段基本保持不变,把终点从中山新隆调整到马鞍岛。

东隧西桥方案逐渐丰富细化,各项程序向前推进。

2015年12月,国家发改委批复,同意深中通道以东隧西桥方案建设,争议暂告一段落。此时,距离深圳、中山两市提出设想,已经过去了17年。

聚焦通航净高

伶仃洋大桥的通航净高是矛盾集中点。

州方面担心,伶仃洋大桥迟早会把大型船舶挡在广州港之外。

通俗理解,通航净高是航道水面到桥底之间的高度。

《深中通道项目通航安全影响论证报告》(下称《论证报告》)由交通部规划研究院负责编制。早期阶段,《论证报告》将伶仃洋大桥通航净高定在73.5米,当时伶仃航道以20万吨级集装箱船为代表船型。

2012年7月,交通厅组织召开深中通道通航标准专家论证会。2013年1月,交通厅又就《论证报告》组织相关部门和专家召开预审会。

“会议评审了通航净高、代表船型等内容”,参加上述两次会议的武汉理工大学航运学院刘明俊教授向财新记者回忆,全体参会专家均认为,伶仃航道采用桥梁方案基本可行。

同年8月,广州市政府组织召开深中通道项目方案咨询会。

这次咨询会得出的结论完全相反:73.5米的通航净高不能满足今后更大型集装箱船舶的通航需求,没有充分考虑到船舶大型化趋势,专家们认为伶仃航道不应以桥梁方式跨越。

“2013年最大的18万TEU( Twenty-feet Equivalent Unit,以长度20英尺的集装箱为国际计量单位,通常用来表示船舶装载集装箱的能力。1.8万TEU相当于20万吨级)集装箱船空载时,水线以上高度已达69米。”

业内人士介绍,“它穿过73.5米的伶仃洋大桥没有问题。以后呢?船舶大型化发展迅速,而桥梁建成后无法抬高。”

中国船级社广州分社向广州方面表达的书面意见显示,1997年——2013年,集装箱的最大载箱量从6000TEU增至1.8万TEU,对应通航净高增长了25米。

2013年10月,广州市委托上海船舶运输科学硏究所(下称船科所)对船舶大型化发展趋势进行专题研究。

船科所表示,船舶大型化缘于规模经济效应。完成同样的运输量,大船燃耗更低,劳动力投入更少,可降低航运成本。

船科所还认为:苏伊士运河不断浚深拓宽,尼加拉瓜运河等新航道动工在即,航运要道条件改善和新运河航道开辟,为船舶进一步大型化提供了基础条件。

船科所预测,到2060年,2.2万-2.8万TEU的集装箱船将为主流船型,船舶还会继续向3万TEU船型发展。3万TEU集装箱船空载时,水线以上高度将达74.8米——这已突破73.5米的高度限制。

公开报道显示,2018年7月26日,载箱达22万TEU的集装箱船已在国内开建。

然而,业内对船舶大型化发展趋势也有不同观点。广东省曾围绕深中通道通航净高向航运巨头马士基征求意见。马士基答复称,大型船舶并不意味着高型舶,“集装箱船的发展趋势,是按苏伊士运河公路大桥最大高度68米来建造,通航净高的合理尺度为73米”。

11月15日,马士基通过邮件回复财新记者称,现阶段无法对未来船型发展方向作出明确预判。船舶大型化不可能无限度,而且会出现某些“规模不经济”的迹象。

“船舶高度受到主要航道上方桥梁的净空高度影响,是很明显的。”马士基称,集装箱船的大型化,不存在难以突破的建造难题。不过,船东在订造船舶的决策中考虑因素更多,比如操作可行性和安全性,以及运营的经济性等。

刘明俊与马士基的判断一致。“集装箱船不是越大越好。更大的船需要更多货源支持,同时还要考虑折旧、维修成本等问题,"刘明俊说。

全隧方案支持者中,隧道及地下工程专家、中国工程院晥士王梦恕最具分量。王梦恕已于2018年9月去世,他生前多次参加广州方面组织的研讨论证。2015年5月,他在《隧道杂志》撰文,再次对通航净高提出质疑。

王梦恕认为,73.5米的通航净高仅能满足现在的需求,方案目光短浅。他指出,长江上的众多桥梁严重拖累长江流域的水运通航能力,“南京长江大桥因万吨轮船不能通过,炸桥′呼声从没停息过”。

广州对此记忆惨痛。虎门大桥通航净高60米,1997年建成通车时为全国之最。彼时,多方认为,这一通航净高至少能管50年。

约四年后,虎门大桥就不能再满足通航需求,载重10万吨以上的集装箱船无法通过。这大大限制了虎门大桥上游的港口资源开发。也就是在这一年,广州在虎门大桥以南选址,开建南沙港。

在广州极力争取下,2015年交通厅向交通部上报的《论证报告》将通航净高提升至76.5米。2015年8月,交通部同意了修改后的方案。

城际竞争

广州仍然疑虑重重。业内人士表示,按船科所预测,3万TEU集装箱船可能在2060年出现,空载时水线以上高度有74.8米。

他认为,船舶航行时,至少要与桥梁保持两米的富余高度,“它(3万TEU集装箱船)无法通过伶仃洋大桥”。

此外，东隧西桥方案中，桥梁通航净高也不能持续增加。行业专家告诉财新记者，隧道最低点至伶仃洋大桥最高点,距离约六公里,变坡点(两个坡段的连接点,即坡度变化点)高差约为130米。

高差大意味着重型车上坡困难、下坡危险,伶仃洋大桥的通航净高几乎没有再多空间。

现在广州处在一个尴尬的境地。2015年,广州市首次提出建设国际航运中心的目标。

当年8月,广州发布《建设广州国际航运中心三年行动计划(20152017年)》,提出在2017年,初步形成国际航运中心的基本框架。南沙港和广州港被列为计划支点。

陈建华和广州相关部门人士对南沙港寄予厚望,进而视伶仃航道为广州的“咽喉航道”。

财新记者获悉,1997年至今,广州将伶仃航道从120米拓宽至243米,从8米浚深到17米,累计投入约150亿元。

目前,广州正在将伶仃航道从243米拓宽至385米。

熟悉广州航运的业内人士告诉财新记者,一旦通航净高无法满足需求,广州方面只能另辟新航道,伶仃航道将遭部分废弃,“浚深和对接新航道增加的投资,保守估算也在百亿元以上”。

自从广州“投注”航运产业以来,深中通道方案之争就成了广深两地城际竞赛的注脚。

国际航运研究及咨询机构 Drewry中国区董事韩宁告诉财新记者,粤港澳大湾区内,广州港、深圳港和香港港三足鼎立。以2017年数据统计,三大港口的集装箱吞吐量超过6500万TEU,占湾区内全部吞吐量的90%以上。

《广东统计年鉴》显示,广州港的规模迅猛增长。

2010年,广州港和深圳港的集装箱吞吐量分别为1270万和2250.96万TEU.2017年,广州港吞吐量跃升至2016.97万TEU,深圳港为2520.87万TEU。两港差距快速缩小。

韩宁认为,广州港和深圳港规模与服务能力相当,定位和功能部分重叠,且两港地理位置接近,经济腹地明显交叉。“深圳港着重外贸业务,广州港内外贸业务较均衡。南沙港区近年来不断发力外贸业务,两港竞争会越来越激烈。“韩宁说。

上述背景之下,业内人士认为,深中通道建设方案既是技术之争,也是利益之争。论证过程中,沿线三市分成了两个意见相左的阵营,角力不止。

财新记者获得相关文件证实,2013年8月,即广东省政府常务会议决定以东隧西桥方案为推荐方案上报国家发改委时,广州市主要领导进京,向国家发改委面呈广州意见。项目最终获批前,深圳方面也多次赴京,向有关部门阐述东隧西桥方案的优越性。

深圳和中山结为“同盟”。深中通道建成通车后,从中山到深圳不用再北上绕行虎门大桥,两地车程将由2小时缩减为30分钟,有利于深圳在珠江西岸开拓经济腹地,中山亦可坐享经济溢出效应。

2014年8月5日,两市的全国和省人大代表前往中山考察,广州代表被排除在外。次日，深中两市和广东省有关部门召开筹备情况交流会。

《南方都市报》报道称,多名与会人员埋怨广州固执己见,拖累项目进展。有代表在会上说,“广州要有大哥风范”。

论证后期,深中两市沟通越发紧密。2015年5月,中山市市长率党政代表团前往深圳。双方约定,“两地携手,统一思想,排除不利因素”。

“立场不同,论证时的技术侧重点不同,都有可能形成不同结果。“一名多次参与重大基建工程的专家说。另一名业内专家则认为,在建设大型交通项目时,“桥梁横跨江海,和隧道相比,更容易成为标志性建筑”。

2018年4月,广州再推《建设广州国际航运中心三年行动计划(2018-2020年)》,资金投入力度和建设发展目标均有所升级。

新计划强调,至2020年,广州要在自由贸易港建设方面取得突破,在粤港澳大湾区世界级航运枢纽建设中发挥引领作用,广州国际航运中心建设要再上新台阶。

“如果广州港被一座桥限制,国际航运中心从何谈起?”一名全隧方案的支持者说。对广州而言,港因城生,城因港兴,广州方面欲作“最后一搏”。